Over gemeentelijke samenwerking en de OR

De hype van “groter is beter” is weer een beetje weggeëbd bij de overheid, maar er zijn nog veel gemeenten waar men zoekt naar samenwerking. Doordat er steeds meer taken bij de gemeenten gelegd worden ontstaat bij kleine gemeenten¹ de discussie of de organisatie er wel toe uitgerust is deze taken op zich te nemen. Door bezuinigingen bij met name de gemeentelijke overheid is daarnaast het vet echt wel van de botten. In veel gemeenten zijn er veel eenmansfuncties en dat maakt de organisatie kwetsbaar.

De oplossing voor deze problemen wordt meestal gezocht in samenwerking met andere gemeenten en het uitbesteden van werkzaamheden.

Veel van deze samenwerkings­verbanden zijn ingegeven uit lokaal politieke overwegingen om zelfstandig te blijven. Je kunt je echter afvragen voor wie dat goed is. Voor de medewerkers hebben de meeste samenwerkingsvormen grote nadelen. Of het voor de burgers goed is…? Zal het gemeente­bestuur nog voldoende kracht kunnen ontwikkelen om daadwerkelijk beleid te maken of is het gemeentebestuur slechts een democratische façade geworden waaronder zelfstandige organisaties hun gang gaan?

In dit artikel ga ik in op de gevolgen die samenwerking heeft voor de betrokken organisaties en medewerkers. Ondernemingsraden kunnen hier hun voordeel mee doen. Wilt u meer weten? Neem dan contact op.

Verschillende samenwerkingsvormen

Samenwerken kan op verschillende manieren en met verschillende consequenties. Van verschillende samenwerkingsvormen zal ik de organisatorische en personele consequenties hieronder toelichten.

Ad-hoc samenwerking

De eerste vorm komt in feite neer op een ‘ad-hoc’ samenwerking op basis van een bestuursovereenkomst. Gemeenten sluiten een bestuursovereenkomst voor deze taken waarin medewerkers van verschillende gemeenten samenwerken. Taken kunnen worden gemandateerd bij medewerkers van andere gemeenten en de medewerkers blijven allemaal in dienst bij de eigen gemeente.

Bij deze vorm zoeken gemeenten voor elke situatie en taak een samenwerkingspartner bij gemeenten in de buurt. Gemeente A kan geen medewerker vinden die de WMO goed kan implementeren en zoekt daarvoor samenwerking met gemeente B. Gemeente B wederom heeft een probleem op onderwijs en wil graag samenwerken met gemeente C want de scholen liggen toevallig op dat grensgebied. Op het gebied van de groenvoorziening werkt de gemeente A echter liever samen met de Gemeente D want daar delen ze de agrarische cultuur meer mee. Daarnaast wil het gemeentebestuur zich niet binden aan één partner, want dat leidt op de duur tot herindeling en dat wil de politiek niet.

Lappendeken

Wettelijk gezien omschrijven de verschillende partijen hun verantwoordelijkheden meestal goed. Ook de rechtspositie van medewerkers wordt meestal goed geregeld. Toch zitten er veel nadelen aan deze manier van samenwerken op organisatorisch vlak. Dit proces leidt op den duur tot een lappendeken aan samenwerkingsverbanden waar niemand door de bomen het bos nog ziet. De OR van een gemeente in het noorden van het land heeft eens nagevraagd welke samenwerkingsverbanden er allemaal waren. De bestuurder kwam met een lijst met 22 verschillende samenwerkingsverbanden. In al deze samenwerkings­verbanden moet overleg gevoerd worden op uitvoerend, maar ook op beleidsvormend niveau.

Gevolgen personeel

Vanuit het perspectief van de organisatie en de medewerkers lost zo’n situatie weinig op. Eerder geldt het tegendeel. De werkdruk wordt er alleen maar hoger van. Daarnaast weten medewerkers in zo’n samenwerkingsverband vaak niet meer in welke organisatie zij thuishoren en wie hun belangen vertegenwoordigt. Welke baas is verantwoordelijk en bij welke OR kunnen zij aankloppen?

Centrumgemeente

Bij een centrumgemeente gaat het om een samenwerkingsverband tussen een aantal vaste partners. De verschillende gemeentelijke taken worden echter niet meer door alle partners apart uitgevoerd, maar de verschillende partners krijgen verschillende taken toegewezen.

Opsplitsing

In feite wordt de ambtelijke organisatie opgesplitst in een aantal delen. De ene gemeente krijgt de verantwoordelijkheid voor de burgerzaken en de andere voert de belastingen uit. Soms kiest men er ook voor alle samenwerkende diensten onder één gemeente te laten vallen. Die diensten worden dan wel bij de samenwerkende partners ondergebracht, maar de ambtenaren hebben een arbeidsrelatie met de centrum gemeente.

In deze constructies ontleed je de bestaande organisaties en maak je een aantal nieuwe. Dit heeft een aantal organisatorische consequenties. Het positieve aan deze constructie is dat meer mensen met hetzelfde taakveld bij elkaar zitten en elkaar kunnen bevruchten met hun kennis en inzicht. Daarnaast is deze taak voor de buitenwereld minder kwetsbaar omdat medewerkers elkaar kunnen opvangen en ondersteunen. Het creëren van samenhang tussen de verschillende werkzaamheden van de gemeenten is echter moeilijk. Daarnaast zijn dan een aantal organisaties gecreëerd die onder verschillende politieke bazen vallen.

Gevolgen personeel

De aansturing van dit geheel is niet erg doorzichtig. Is gemeente A nu verantwoordelijk voor het belasting beleid en gemeente B voor de ruimtelijke ordening van alle aangesloten gemeenten? Bepaalt, in het geval van één centrum gemeente, deze gemeente het beleid voor alle partners? Nee, dat is waarschijnlijk niet de bedoeling, maar het gemeentebestuur van gemeente A heeft ongetwijfeld meer invloed op het belastingbeleid gekregen en gemeente B op ruimtelijke ordening. Bij al te zeer afwijkend beleid tussen de aangesloten gemeenten worden de ambtenaren horendol van de verschillende vragen uit de verschillende colleges. Waar is dan nog de efficiency winst?

Gemeenschappelijk orgaan

Een gemeenschappelijk orgaan is een organisatie waarin taken van de gemeente worden ondergebracht. Een gemeenschappelijk orgaan is geen rechtspersoon en er kunnen dan ook geen medewerkers in dienst zijn. De benodigde medewerkers worden gedetacheerd. Dit orgaan wordt dan vaak ondergebracht in bestaande gebouwen van de aangesloten gemeenten. Het verschil met een centrum gemeente constructie is dan moeilijk te zien. Een gemeenschappelijk orgaan heeft een eigen bestuur, bij een centrum gemeente is het bestuur van de huisvestende gemeente verantwoordelijk

Eigen koers

De organisatie van een gemeenschappelijk orgaan staat losser van de politiek en de bestaande gemeentelijke organisaties dan een centrum gemeente. Voor de manager van een Gemeenschappelijk orgaan is het daarom belangrijk een eigen koers te varen. Stelt het management zich te afhankelijk op van de politiek dan is de kans groot dat dit gemeenschappelijk orgaan een speelbal wordt van politieke processen in de aangesloten gemeenten en zich niet goed kan ontwikkelen. Stelt het management zich te onafhankelijk op dan zal het een eenduidige koers eisen en, als de politiek daar niet mee komt, deze koers zelf opleggen. Met meerdere politieke bazen is het voor een goede manager niet zo moeilijk zijn eigen koers te varen. Verder is het voor sommige taken nu heel gemakkelijk geworden deze extern weg te zetten.

Openbaar Lichaam

Een openbaar lichaam is een eigen rechtspersoon en kan dan ook goeddeels zelfstandig handelen in het maatschappelijk verkeer. Gemeenten die samenwerken in een openbaar lichaam creëren dus een nieuwe organisatie die diensten moet gaan leveren aan de aangesloten gemeenten. Veel intergemeentelijke sociale diensten zijn op deze basis opgezet en shared service centers vind je ook op deze basis. Dit heeft een aantal voordelen. Er ontstaan grotere, mogelijk minder kwetsbare, organisaties terwijl de politiek dicht bij de status quo blijft.

Spanning tussen politieke en organisatorische wensen

Het probleem voor de politiek is echter dat een zelfstandige organisatie zijn eigen leven gaat leiden. Deze samenwerkingsverbanden worden begonnen met de uitdrukkelijke eis dat de aangesloten gemeenten hun eigen politieke keuzes behouden, zoals over de bijzondere bijstand. Op de organisatie worden echter wel allerlei efficiëntie eisen gelegd, waardoor deze organisatie genoodzaakt is het beleid te uniformeren. Er ontstaat dan een spanningsveld tussen de politieke wensen en de organisatorische wensen en mogelijkheden van dit openbaar lichaam. Bij een sterke directeur van zo’n openbaar lichaam zie je dan dat het gemeente beleid van de aangesloten gemeenten toch op elkaar wordt afgestemd, zo niet versmelt. Voor de medewerkers kan zo’n organisatie goed werken. Iets meer afstand van de politiek leidt tot professioneler werken.

Gevolgen personeel

Heb je echter een zwakke directeur als openbaar lichaam dan wordt de organisatie een speelbal van de verschillende wensen. Daarnaast ben je dan als organisatie ook minder zichtbaar met als gevolg dat financiële bezuinigingen en andere klappen snel in de richting van het openbaar lichaam gaan. Medewerkers komen dan onder druk te staan.

Bijzondere structuren

Een aantal gemeenten hebben bijzondere structuren gezocht om hun organisatorische problemen op te lossen en toch zelfstandig te blijven. De gemeente Ten Boer heeft bijvoorbeeld bijna al zijn diensten en ambtenaren bij de gemeente Groningen ondergebracht. Ten Boer heeft nog slechts een college, een gemeenteraad en 15 beleidsmedewerkers. Formeel is er dan nog sprake van een onafhankelijke gemeente, maar of deze gemeente nog daadwerkelijk veel autonome beleidsruimte heeft waag ik te betwijfelen.

De BEL² gemeenten hebben de volledige ambtelijke organisaties geïntegreerd. Dat levert organisatorisch veel voordelen op. Ook voor de medewerkers kan het gunstig zijn: meer carrière perspectief, meer opvang van kwetsbaarheid. Een organisatie met drie politieke stuurorganen moet echter een stevige directeur hebben om geen speelbal van allerlei politieke onenigheid te worden en dat wederom impliceert dat de organisatie mogelijk los van politieke sturing komt te staan. Daarnaast kosten drie politieke besturen ook (onnodig) geld.

Deze voorbeelden vinden op verschillende plekken in het land navolging.

Wat moet je dan?

De burgers kunnen veel voordeel hebben van een sterke gemeentelijke organisatie. Zo’n organisatie moet dan natuurlijk wel onder politieke controle blijven staan. Niet alleen formeel juridisch, maar vooral ook praktisch. Als de politiek feitelijk weinig meer te zeggen heeft, wat is dan de democratische legitimiteit van beslissingen van die samenwerkingsorganisatie? In mijn eigen gemeente heb ik zo’n situatie meegemaakt met de afvalverwerking. De afvalverwerking is al jaren een samenwerkingsverband. Het afvalbeleid en de tarieven worden volledig zelfstandig door de afvalorganisatie bepaald. Ik heb een keer een klacht bij mijn gemeente ingediend over het zeer hoge bedrag dat mij gevraagd werd voor een klein beetje bouwpuin. Mij werd door de verantwoordelijke ambtenaar meegedeeld dat de gemeente daar helaas niets meer over te zeggen heeft. Sterker nog de gemeente heeft veel last van illegaal storten van afval door deze tarieven. Die tarieven hebben dus geen enkele democratische legitimiteit, want ik kan blijkbaar via mijn gemeente niet meer democratisch meebeslissen over het afvalbeleid!

Samengaan

Door al deze verschillende samenwerkingsvormen als gemeente aan te gaan met allerlei verschillende gemeenten wordt het bovendien erg lastig om de zaken in de toekomst goed aan te pakken. De gemeente zal dan uit bepaalde samenwerkingsverbanden moeten treden en is daarmee voor die partners weer onbetrouwbaar. Dit leidt tot de gedachte dat, als je vindt dat je alleen te klein bent, ga dan samen, maar ga dan helemaal samen.

Autonomie

Helaas is een groot probleem bij veel samenwerkingsverbanden dat de politiek de noodzaak van samenwerking wel ziet, maar er niet altijd naar handelt. De wil ontbreekt vaak om echt samen te werken. De eigen autonomie is veel gemeentebesturen heilig. Autonomie is echter alleen interessant als je er iets mee kunt doen, anders is het slechts een voorwendsel om op het pluche kunnen blijven zitten.

Rol OR

Als OR moet je dus zeer kritisch zijn op samenwerkingsverbanden en laat vooral het bestuur en de politiek goed uitleggen wat de samenwerking op moet gaan leveren. Veelal krijg je daar dan politiek-bestuurlijke antwoorden op, waarbij kwaliteit van de dienstverlening hoog in het vaandel staat. Dring aan op organisatorische antwoorden. Organisatiekundig zijn samenwerkingsorganisaties meestal niet de geslaagdste producten en misschien dringt ook bij de politiek langzaam het besef door dat de eigen autonomie een goed functionerende toekomstige organisatie in de weg zit. Als OR moet je daar dan ook je focus op richten, meer nog dan op de arbeidsvoorwaarden. Komt er een kwalitatief goede, organisatie uitrollen of niet? Dat moet de belangrijkste vraag voor de OR zijn. Dat slaagt alleen als ook de medewerkers een hogere kwaliteit kunnen leveren door scholing en opleiding en het dragen van meer verantwoordelijkheid.

1 minder dan 40.000 inwoners en minder dan 200 personeelsleden

2 Blaricum, Eemnes, Laren;